Вверх

Инвестиции в развитие портов: есть ли свет в конце тоннеля?

Александр Кифак, Управляющий партнер ЮФ «АНК», Адвокат
07 декабря 2017

Сегодняшнее правовое поле для осуществления инвестиционной деятельности в портах оставляет желать лучшего

Ключевым для оценки инфраструктуры торгового порта является его возможность удовлетворить потребности судоходства. На практике удовлетворение нужд судоходства осуществляется силами государственных и частных субъектов хозяйствования, которые выполняют в порту комплекс функций, начиная от проводки судна по акватории и заканчивая экспедированием импортных и экспортных грузов, которые прибыли или убыли с таким судном.

Актуальность темы

Усовершенствование качественных и количественных характеристик судов, а также перевозимых ими грузов, требует от портов приведения своих мощностей в соответствующее судам и грузопотоку состояние.

Поэтому, когда говорят об инфраструктуре порта, подразумевают, во-первых, ее естественный износ, а во-вторых, изменяющиеся запросы флота и грузопотока.

Таким образом, порты сталкиваются с двумя проблемами:

  • необходимостью поддерживать портовую инфраструктуру в эксплуатационном состоянии;
  • необходимостью приводить даже инфраструктуру, которая находится в эксплуатационном состоянии, в соответствие с меняющимися потребностями рынка и флота.

Тормоза для госпредприятий

Собственных средств государственных предприятий, на баланс которых передана портовая инфраструктура, часто оказывается недостаточно для решения указанных проблем. Но даже в тех случаях, когда бюджет порта или его администрации позволяет, а руководство, осознавая проблему, готово финансировать ремонт и модернизацию портовой инфраструктуры, на практике до реализации проектов дело доходит редко, поскольку расходование средств госпредприятий возможно лишь на основании финансовых планов. Финплан крупных госпредприятий утверждается Кабинетом министров Украины, а предварительно согласовывается Мининфраструктуры, Минфином и Минэкономики.

На практике согласование финпланов происходит с огромными опозданиями. К примеру, финансовые планы АМПУ и госпредприятий – морских торговых портов Большой Одессы на текущий, 2017 год были утверждены только в мае-июле этого года, при этом еще шесть портов к началу осени утвержденных финпланов еще не имели.

Но согласованный финплан – это только первый шаг. Далее объявляется тендер на выбор проектанта. После его завершения победитель приступает к разработке проекта, в случае если сметная стоимость работ составляет от 120 млн гривен до 400 млн гривен. Разработанный проект подлежит согласованию с Министерством инфраструктуры, а свыше 400 млн гривен – с Кабинетом министров. Затем объявляется тендер на выбор подрядчика. И лишь после окончания такого тендера может быть заключен договор на выполнение необходимых порту работ.

Все эти действия растягиваются на годы, а поскольку финансовый план утверждается лишь на один год, то если договор не успели исполнить в течение этого года, процесс приостанавливаются до утверждения следующего финплана.

Таким образом, практический темп сегодняшней процедуры согласования расходов портов и их администраций сводит попытки поддерживать или улучшать инфраструктуру порта к череде бесконечных согласований. А рынок не ждет.

Отсюда и возникает идея о необходимости привлечения частных средств. Однако и путь частных инвестиций оказывается тернистым и часто туманным.

Государственно-частное партнерство: что с ним не так?

При всей теоретической привлекательности закрепленных в государстве форм инвестирования – таких, как концессия, совместная деятельность, управление имуществом и другие виды инвестиционных договоров – на практике сегодня ни одна не доказала свою жизнеспособность.

Мы много говорили и писали о причинах такой нежизнеспособности ранее, и некоторые проблемы даже были частично разрешены путем внесения изменений в законодательство. Но основная проблема, к сожалению, сохраняется: все упомянутые договоры подпадают под понятие «государственно-частное партнерство». А значит, для их заключения требуется пройти сложную и плохо продуманную процедуру согласования в трех министерствах: Министерстве инфрастуктуры и, что хуже всего, в Министерстве финансов и Министерстве экономического развития и торговли. Последние два министерства являются непрофильными и весьма отдаленно представляют себе ситуацию в портовой отрасли.

В итоге, если для крупных проектов, реализация которых может занимать многие годы (таких, как возведение перегрузочного комплекса или реконструкции терминала), процедура государственно-частного партнерства может хотя бы в теории быть приемлемой, то для проектов по ремонту и реконструкции отдельных объектов портовой инфраструктуры она несостоятельна. Показательна практика, а точнее ее отсутствие: с момента закрепления государственно-частного партнерства по этому механизму в отечественной портовой отрасли не был реализован ни один инвестиционный проект.

Механизм компенсации инвестиций

Еще один путь, на первый взгляд, возможен благодаря статье 27 Закона о морских портах. Она предусматривает возможность заключения с администрацией морских портов договоров на ремонт, модернизацию, реконструкцию или строительство объектов портовой инфраструктуры с последующей компенсацией внесенных инвестиций (например, за счет портовых сборов). Но такая возможность начнет действовать лишь после того, как Кабинет министров Украины разработает для нее специальный порядок реализации.

За четыре года, которые прошли с момента вступления в силу Закона о морских портах, было разработано уже несколько редакций проекта постановления Кабинета министров Украины об утверждении такого порядка. Однако их рассмотрение останавливалось на стадии согласования в Министерстве инфраструктуры.

Несколько месяцев назад на сайте Мининфраструктуры была опубликована очередная версия проекта указанного порядка, которая предусматривает, что компенсация инвестиций, внесенных субъектом хозяйствования в стратегические объекты портовой инфраструктуры, должна осуществляться на основании инвестиционных договоров, которые подлежат заключению по процедуре, предусмотренной Законом об инвестиционной деятельности.

Однако такая процедура по своей сложности сопоставима с государственно-частным партнерством. В частности, она предполагает проведение конкурса инвестиционных проектов, обязательную оценку экономической эффективности Министерством экономического развития и торговли и обязательную государственную экспертизу.

Это дает основания для вывода: если постановление будет принято в редакции, предложенной Мининфраструктуры, это станет еще одним ходом в лабиринте, ведущим в тупик.

В этой связи бизнес-общественность выступила с достаточно жесткой критикой таких инициатив Мининфраструктуры и предложила свою редакцию указанного нормативного документа. Она предполагает простой и понятный для бизнеса путь заключения договоров, предполагающих компенсацию инвестиций, внесенных в портовую инфраструктуру. Администрация морских портов Украины поддержала бизнес в этом вопросе. Однако никакой ответной реакции министерства пока не последовало.

Договор аренды

В некоторых случаях оптимальной (если не единственной) формой привлечения частных средств для поддержания или модернизации портовой инфраструктуры остается аренда. Например, инвестор берет в аренду объект портовой инфраструктуры, нуждающийся в модернизации, затем осуществляет работы, выполнение которых требуется такому объекту, как улучшения к арендуемому имуществу.

Все бы ничего, но аренда не может стать панацеей. Во-первых, арендовать можно далеко не все. Не могут быть переданы в аренду системы сигнализации, портовые системы инженерной инфраструктуры и сооружения связи, энергоснабжения и водоотвода, ж/д пути, прочие объекты портовой инфраструктуры общего пользования.

Во-вторых, процедура заключения договора аренды тоже не очень простая и не быстрая. Она предполагает необходимость получения согласия Фонда государственного имущества и Мининфраструктуры сначала для целей заключения договора аренды, а затем отдельно для целей выполнения работ по улучшению объекта аренды (на практике каждое такое согласование растягивается на несколько месяцев, а порою и лет).

В-третьих, даже при наличии всех согласований арендатор не может рассчитывать на допустимую по закону компенсацию за неотделимые улучшения объекта – такой политики строго придерживается Мининфраструктуры.

В-четвертых, несмотря на несгибаемую позицию Мининфраструктуры относительно запрета на компенсацию расходов арендатора по улучшению объекта аренды, для получения согласия Фонда и Министерства на такие улучшения арендатор должен сначала профинансировать разработку проектно-сметной документации на выполнение работ, а также обеспечить проведение экспертизы такой документации. Что само по себе является достаточно трудозатратной и дорогостоящей процедурой.

Иными словами, инвестор, затевающий модернизацию, должен быть готов понести расходы на разработку проекта, на экспертизу сметы без каких-либо гарантий, что строительство будет разрешено. Хотя при получении согласования на улучшения такой инвестор все равно не сможет претендовать на компенсацию своих расходов.

Представляется более справедливым и логичным требовать предоставления полноценного проекта и его экспертизы лишь тогда, когда арендатор претендует на компенсацию стоимости неотделимых улучшений, а в случае выполнения улучшения на условиях без компенсации – предусмотреть более простую и быструю процедуру согласования. Предложения отредактировать соответствующие законодательные нормы по данному вопросу мы неоднократно подавали на рассмотрение Фонда государственного имущества и Мининфраструктуры, однако, к сожалению, они не были восприняты.

Таковы на данный момент практические реалии для портовых инвесторов – далеко не удовлетворительные. Тем не менее, пока инвестиционно-юридическим сообществом не придумано ничего более работоспособного.

Если ремонтировать надо срочно

Нужно упомянуть еще несколько форм для некрупных инвестиционных проектов, которые на практике порою оправдывают себя, несмотря на формальные недостатки и риски, которые в себе несут.

1. Аванс по агентскому договору

Возможна следующая модель взаимоотношений: администрация морских портов передает частному инвестору по договору функции агентирования судов и по взиманию с судовладельцев портовых сборов с целью их дальнейшего направления в администрацию морских портов. При этом инвестор выплачивает администрации аванс по такому агентскому договору, с указанием его целевого назначения – для ремонта или модернизации соответствующих объектов портовой инфраструктуры. В последующем указанный аванс погашается в счет портовых сборов, взимаемых агентом в пользу АМПУ.

Данная модель позволяет избежать длительных и сложных бюрократических согласований на стадии заключения агентского договора, а именно согласований со стороны Фонда госимущества, Министерства инфраструктуры (необходимых в случае аренды), а также согласований других министерств (необходимых для инвестиционных договоров, заключаемых в порядке государственно-частного партнерства).

Однако, поскольку при такой схеме, с формальной точки зрения, проект по выполнению работ будет считаться таковым, который финансируется за счет государственных средств, описанные выше требования, по утверждению финплана и проектной документации, а также по проведению тендера по выбору проектанта и подрядчика, остаются актуальными.

Отметим, что ранее агентская схема использовалась для финансирования некоторых проектов в портах: например, для реконструкции акватории Хлебной гавани Одесского порта и второго колена подходного канала (места для разворота судов) акватории Одесского порта в 2009 году.

Однако в то время в Украине действовало совершенно другое законодательство. Сегодня же применение данного правового инструмента чревато определенными рисками, с точки зрения его несоответствия требованиям нынешнего законодательства. Потому, решаясь на подобную схему финансирования, инвестор вынужден всегда держать в уме риск того, что его вложения могут не вернуться.

2. Выкуп у подрядчика права требования компенсации

Еще одна вариация, позволяющая инвестору профинансировать проект и тем самым ускорить выполнение работ – это уступка права требования по уже заключенному договору между госпредприятием и подрядчиком. Так, инвестор может приобрести у подрядчика за сумму, равную стоимости работ, право требовать у госпредприятия оплаты работ подрядчика в будущем – когда у подрядчика такое право возникнет (например, после утверждения финплана).

В критических случаях – когда плачевное состояние объектов портовой инфраструктуры мешает нормальной деятельности портовых операторов – последние готовы платить за ремонт таких объектов даже без перспективы когда-либо получить компенсацию от государства. В таком случае возможно заключение договора в пользу третьего лица (инвестор заключает договор и финансирует работы, а права заказчика по нему получает госпредприятие). Поскольку в данном случае работы финансируются не за счет государственных средств, то заключение такого договора не зависит от утвержденного финплана, не требует тендера, соответственно заключение и исполнение такого договора находится во власти трех лиц: инвестора, подрядчика и государственного предприятия.

Выводы

Несмотря на острую необходимость привлечения частных инвестиций в отечественную портовую инфраструктуру, регулярные декларативные заявления власти о создании максимально благоприятного режима для такого инвестирования и наличие большого спроса среди самих инвесторов на вложение своих средств в развитие портов, сегодняшнее правовое поле для осуществления такой инвестиционной деятельности оставляет желать лучшего.

Хочется надеяться, что высокопоставленные чиновники услышат сигналы бизнеса и перейдут от политических деклараций к конкретным шагам по модернизации законодательства, регулирующего инвестиционные процессы в портах.

Ну а до того момента тем инвесторам, которые готовы вкладывать личные средства в модернизацию и развитие портовой инфраструктуры, необходимо быть готовыми вооружиться терпением для прохождения длительных бюрократических процедур, а также проявлять творческий подход для реализации нестандартных, альтернативных юридических механизмов. И тогда даже в таких трудных условиях положительный результат неизбежен.

Если вы заметили ошибку, выделите необходимый текст и нажмите Ctrl+Enter, чтобы сообщить об этом редакции.
Все мнения автора

Комментарии


Комментировать