Вверх

Корпоратизация АМПУ: мнения экспертов

11 декабря 2019  

Корпоратизация АМПУ – идея, которая давно обсуждается в профессиональных кругах и ожидается бизнесом. Мы попросили экспертов отрасли оценить «законодательные» усилия АМПУ по совершенствованию своей работы.

Корпоратизация АМПУ: мнения экспертов

13 ноября 2019 года Министерство инфраструктуры Украины обнародовало проект закона «О корпоратизации Администрации морских портов Украины». Проект предусматривает превращение госпредприятия АМПУ в акционерное общество с освобождением его от многих нынешних чрезмерных бюрократических ограничений, мешающих работе, с предоставлением АМПУ большей свободы в принятии управленческих решений.

Проект, в частности, предусматривает стабилизацию финансового положения АМПУ за счет фиксации норматива дивидендов от прибыли на уровне 30%. Это чрезвычайно важно, учитывая, что нынешний норматив в 90% является просто губительным для портового хозяйства страны.

Якоря «переходных положений»

Александр Кифак, управляющий партнур юрфирмы «АНК»:

– Корпоратизация АМПУ – безусловно позитивная идея. Ознакомившись с проектом соответствующего закона, размещенным на сайте Министерства инфраструктуры, хотелось бы отметить следующие аспекты.

Планируется, что государственное предприятие «Администрация морских портов Украины» путем преобразования станет акционерным обществом со 100% долей государства и без права отчуждать акции. Все имущество, которое сейчас есть на балансе АМПУ (кроме стратегического – акватория, навигация и т. д.), передается в уставной фонд (собственность) АПМУ, а стратегическое остается за АМПУ в хозяйственном ведении (как государственная собственность).

Среди позитивных новшеств отмечу, что законопроектом предлагается установить лимит норматива отчисления дивидендов АМПУ в бюджет – не более 30%. Более того, из этой суммы вычитаются амортизационные начисления, которые должны в обязательном порядке направляться на модернизацию портовой инфраструктуры. Причалы, пирсы, иные причальные сооружения выводятся из запрета на приватизацию. То есть заложен механизм их возможной продажи в порядке, установленном Кабмином. Позитивным для бизнеса является также заложенный механизм внеконкурсной аренды причалов теми портовыми операторами, терминалы которых прилегают к причалам.

В целом, АМПУ получит возможность самостоятельно сдавать в аренду причалы и все прочее имущество без участия Фонда госимущества. Но в этой части необходимо привести данные нормы в соответствие с положениями закона об аренде госимущества, чтобы не было разночтений.

Также к позитивным новшествам можно отнести упрощение порядка утверждения границ территорий морпортов – данный вопрос предлагается отнести к компетенции МИУ, вместо Кабмина. При этом все земельные участки, которые находятся в постоянном пользовании АМПУ, переводятся в собственность последней по упрощенной процедуре. Это может создать для инвесторов более простой путь получения права пользования землей по прямым договорам аренды с АМПУ.

К позитивным новшествам можно отнести упрощение порядка утверждения границ территорий морпортов

Наравне с положительными аспектами предложенный к обсуждению законопроект содержит ряд норм, которые, на мой взгляд, могут иметь негативные последствия для бизнеса. Так, в переходных положениях законопроекта содержится предложение существенно изменить статус Реестра морских портов с тем, чтобы запрещать работу операторам, которые не включены в Реестр. Предполагается, что запрет на обслуживание судов и пассажиров должен устанавливаться судом на основании обращения АМПУ. Я вижу в этой инициативе негатив, поскольку данная идея содержит в себе признаки скрытой разрешительной процедуры, противоречит принципу дерегуляции хозяйственной деятельности и создает высокие коррупционные риски.

Кроме того, сам по себе способ остановки (запрета) обслуживания судов и пассажиров в морских терминалах в случае отсутствия соответствующих сведений в Реестре противоречит императивным требованиям, предусмотренным законом Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности».

Так, частью 5 статьи 4 и частью 7 статьи 7 этого закона прямо предусмотрено, что выполнение работ, оказание услуг субъектами хозяйствования может быть остановлено полностью или частично только по решению суда, основанием для чего может быть исключительно иск, поданный соответствующим органом государственного надзора (контроля) на основании соответствующего акта, составленного по результатам осуществления соответствующего мероприятия (проверки), в ходе которого выявлены нарушения требований законодательства.

Вопреки этому проект предусматривает, что запрет на обслуживание судов и пассажиров в морских терминалах устанавливается судом по обращению самой Администрации, которая не является органом государственного надзора (контроля), а является субъектом хозяйствования, не говоря уже о ненадлежащих основаниях для такого обращения.

Неприемлемой для бизнеса является также идея поменять процедуру утверждения плана ликвидации аварий в порту таким образом, чтобы не требовалось его согласование с портовыми операторами. Согласно законопроекту, обязательства АМПУ по «закупке и поддержанию в надлежащем состоянии» заменяются на «обеспечение наличия в порту и поддержание в постоянной готовности» специализированных судов, необходимого оборудования, устройств и механизмов для ликвидации аварий на территории и в акватории морского порта. В комплексе с этим портовые операторы исключаются из числа лиц, которые согласовывают план предотвращения и ликвидации аварий на территории и в акватории морского порта. Данный план просто доводится до сведения портовых операторов.

В ситуации, когда план ликвидации аварий с бизнесом не согласован, велика вероятность, что портовый оператор без его ведома будет обязан выполнять решения Администрации по приобретению и содержание оборудования, возмещение затрат на ликвидацию аварий и другие аналогичные решения без возможности участвовать в их принятии и независимо от своей вины в аварии.

В совершенствовании нуждаются также положения законопроекта касательно правопреемства после реорганизации АМПУ по всем заключенным договорам. На сегодняшний день целый ряд портовых операторов во многих портах Украины уже арендует соответствующие объекты движимого и недвижимого имущества, балансодержателем которых является Администрация, по соответствующим договорам аренды, заключенным в соответствии с законом Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества», а также арендуют соответствующие земельные участки, расположенные в портах под объектами Администрации, по соответствующим договорам аренды земли, заключенным в соответствии с Земельным кодексом Украины.

С целью недопущения нарушений прав и интересов вышеупомянутых арендаторов, а также на выполнение гарантий сохранения действия договоров аренды в случае смены собственника объекта аренды, я бы рекомендовал в законопроекте подчеркнуть правопреемство по всем действующим на момент реорганизации договорам с АМПУ. Данная рекомендация базируется на основных принципах гражданского права, а также учитывает прошлый опыт создания АМПУ, реорганизации унитарных государственных предприятий, когда часто возникали споры по поводу сохранения юридической силы заключенных договоров.

Законопроект касается еще двух чувствительных для бизнеса тем: государственной монополии на лоцманскую проводку и компенсации инвестиций в стратегические объекты портовой инфраструктуры.

Законопроект безальтернативно предусматривает, что исключительно субъектами хозяйствования государственного сектора экономики предоставляются услуги по лоцманской проводке судов. Бизнес уже много лет ведет борьбу за открытие этого рынка для частных компаний, ссылаясь на то, что ни один из нормативных актов ЕС не определяет лоцманские услуги как монопольные. Директивы ЕС дают право странам самим выбирать, делать лоцманские услуги прерогативой государства или же открывать рынок для конкуренции.

В данном законопроекте я вижу, что лоцманские услуги планируют оставить прерогативой государства наравне с регулированием движения судов; навигационно-гидрографическим и картографическим обеспечением мореплавания.

Что касается компенсации инвестиций, к сожалению, законопроект не добавляет определенности в этом вопросе. С одной стороны, предлагается внести изменения в статью 27 закона Украины «О морских портах Украины» о компенсации инвестиций, при этом изменения носят технический характер и принципиально ничего не меняют. Одновременно, в пояснительных записках и устных заявлениях со стороны АМПУ иногда осуществляются попытки трактовать, что в результате таких изменений появится возможность инвестирования, не дожидаясь утверждения Кабмином специального порядка. На мой взгляд, это не так.

Напомню, что Кабинет Министров Украины в соответствии с переходными положениями закона о морских портах еще в 2013 году должен был утвердить специальный порядок заключения договоров, на основании которых осуществляется компенсация инвестиций, внесенных субъектами хозяйствования в стратегические объекты портовой инфраструктуры. Вот уже более шести лет бизнес ожидает определенности в этом вопросе и не имеет четкого и понятного механизма. В этой связи было бы целесообразно выбрать один из вариантов: либо внести такие изменения в статью 27 закона о морских портах, которые давали бы право на компенсацию инвестиций в силу прямой нормы закона, либо Кабмину утвердить, наконец, соответствующий нормативный акт.

Проект Порядка был разработан бизнесом, много раз обговаривался на различных рабочих группах и на сегодняшний день ожидает своего рассмотрения Кабмином.

Резюмируя, можно сказать, что сам законопроект о корпоратизации АМПУ является простым и понятным. Идее корпоратизации посвящено восемь статей, при этом все спорные моменты скрыты в Разделе ІІІ «Переходные положения», которые по объему в три раза превышают основную часть. Именно переходные положения могут стать якорем, если не сказать камнем, который может затормозить идею корпоратизации АМПУ в целом.

АМПУ нуждается в децентрализации

Вячеслав Кисловский, вице-президент Морской палаты Украины:

– В странах с развитой рыночной моделью экономики, пожалуй, нет примеров, аналогичных ГП АМПУ, – гигантских государственных коммерческих предприятий, которые бы объединяли стратегические активы всех морских портов целой страны и эффективно их развивали. В морских портах ЕС 56% администраций морских портов управляют только одним портом, в 18% администраций в управлении два порта, 22% портовых администраций управляют 3-5 морскими портами, 2% администраций управляют 6-10 портами, и только 1% портовых администраций имеет в управлении более 10 портов.

С точки зрения экономики, структуры, подобные ГП АМПУ, являются нерыночными, неконкурентными, слабоконтролируемыми.

С точки зрения экономики, структуры, подобные ГП АМПУ, являются нерыночными, неконкурентными, слабоконтролируемыми, что создает условия для коррупции. И, конечно, такие структуры нужно коренным образом реформировать.

Но в проекте закона о корпоратизации речь о коренном реформировании не идет. По своим функциям, ГП АМПУ должно осуществлять модернизацию, ремонт, реконструкцию, строительство гидротехнических сооружений, других объектов портовой инфраструктуры, расположенных в пределах территории и акватории морского порта, а также предоставлять услуги судам.

То есть предприятие ничего не производит, оно собирает и тратит портовые сборы, и, по нашему мнению, делает это неэффективно. К тому же, оно нередко навязывает ненужные платные услуги.

Практически треть от всех портовых сборов тратится на обеспечение содержания управленческого аппарата ГП АМПУ, а значительная часть остальных поступлений расходуется нецелевым образом на различные сомнительные закупки (яркий пример – тендер на «консультативные услуги» по концессии паромного комплекса практически на миллион евро).

Государственные портовые сборы составляют около 60% дохода АМПУ. В соответствии с законом «О морских портах Украины», использование средств от портовых сборов допускается исключительно по их целевому назначению. Поэтому государственные портовые сборы, которые администрация получает за пользование портовой инфраструктурой и предоставление соответствующих услуг, не должны превращать АМПУ в налоговый орган.

Фактически портовые сборы – это транзитные платежи с целевым назначением, что должно быть надлежащим образом отражено в бухгалтерском и управленческом учете. Эти поступления не должны тратиться на выплату заработной платы, закупку и обслуживание служебного автотранспорта, содержание офиса и так далее.

К тому же размеры ставок портовых сборов и тарифов на услуги, предоставляемые АМПУ, должны соответствовать потребностям пользователей портовой инфраструктуры. Эти размеры должны определяться прозрачно и обязательно с проведением консультаций с пользователями таких услуг.

Предлагаемая концепция корпоратизации реализуется под флагом приближения управления морскими портами к модели Landlord Port. При этом предлагается наделить АМПУ полномочиями по контролю за отводом, использованием и развитием портовых земель, независимо от формы собственности.

По нашему мнению, такая инициатива искажает суть модели Landlord Port, которая предусматривает, что орган управления морским портом является арендодателем зданий и земель, которые находятся в его собственности или пользовании, а не контролирующим органом. Кроме того, в соответствии с действующим законодательством Украины государственные коммерческие предприятия не могут быть наделены полномочиями осуществлять государственный надзор (контроль) в сфере хозяйственной деятельности.

Вместо стратегии корпоратизации, по нашему мнению, уже сейчас необходимо сделать шаги в направлении децентрализации и кардинального сокращения раздутого управленческого аппарата и расходов на его содержание.

Вместо огромной бюрократической централизованной структуры необходимо создать на базе филиалов АМПУ отдельные юридические лица, которые будут выполнять функции портовых администраций в конкретных портах (или группах портов). Такая модель независимых друг от друга портовых администраций существует и  эффективно функционирует в Европе и большинстве стран мира. А часть условно глобальных функций АМПУ, несвойственных портовым властям, целесообразно передать недавно созданной Государственной службе морского и речного транспорта Украины.

Администрация каждого отдельного морского порта, по нашему мнению, вместо того, чтобы концентрировать усилия на увеличении своих доходов, должна, прежде всего, обеспечивать развитие порта путем содействия торговле и бизнесу, здоровой конкуренции, увеличению грузооборота, максимизации производства добавленной стоимости, установлению баланса между государственными и частными интересами.

Такое изменение «идеологии» функционирования Администрации морских портов Украины, ее кардинальная реорганизация путем децентрализации позволят не только сохранить миллиардные средства, которые жизненно необходимы для развития портовой инфраструктуры, но и создадут условия для привлечения инвестиций в развитие всей портовой отрасли.

Если вы заметили ошибку, выделите необходимый текст и нажмите Ctrl+Enter, чтобы сообщить об этом редакции.

Комментарии


Комментировать