Вверх

28 лет без Закона «О внутреннем водном транспорте»

Владимир Работнев, замдиректора Морской поисково-спасательной службы
24 сентября 2019

У нового законопроекта большие шансы быть принятым: какие новации в него заложены

Итак, в парламенте зарегистрирован новый проект закона «О внутреннем водном транспорте». Его судьба все больше напоминает мне грустную историю вечной невесты на выданье, которая никак не может стать хозяйкой вместо престарелой бабушки. Бабушке – Уставу внутреннего водного транспорта СССР – на днях исполняется 64 года. Она была «замужем» за 15 союзными республиками и безмерно устала. Все остальные 14, кроме Украины, уже отпустили ее восвояси, Украина – нет. «Свадьба» новой невесты готовится с 1993 года (!), столы накрыты, горилка налита, но жених-парламент не торопится – у него других дел по горло.

«Порты Украины» много писали о проблемах речного судоходства – о нехватке тоннажа, отсутствии единой тарифной политики, дискриминации речного перевозчика, неподъемных шлюзовых, мостовых и портовых сборах, зарегулированности надзора, неконкурентной среде – обо всем, что тормозит развитие внутреннего водного транспорта. В какой мере удастся преодолеть преграды путем принятия закона? Вопрос далеко не риторический.

Когда в начале 2015 года Министерство инфраструктуры создало при министре Андрее Пивоварском рабочую группу для разработки законопроекта, то в нее привлекли не только ключевые бизнес-структуры, но и почти 50 экспертов по отдельным направлениям. Мне посчастливилось в работе над этим законопроектом сначала вести список необходимых бизнесу и министерству новаций, а затем консолидировать в тексте предложения экспертной среды – от гидротехников и кораблестроителей до каякеров и электроэнергетиков.

После того, как в состязании законов «от Мининфраструктуры» №2475а и «от «Нибулона» №2475а-3 не победил ни один (в 2017 году Верховной Раде не хватило 14 голосов, в 2018-м – 10), комитетом по транспорту был создан гибрид из этих двух. Законопроект №2475а-д (доработанный) в попытке достижения компромисса был лишен нескольких важных новелл, например – автоматизированного учета речных перевозок, важных принципов организации и финансирования поддержания инфраструктуры водных путей, доступа на рынок иностранного тоннажа, замены единым речным сбором существующего букета плат и сборов и прочее. Комитет согласовал документ с Евроделегацией в части директив и регламентов ЕС и рекомендовал к принятию за основу. Несмотря на это, оппоненты выдвинули свою очередную версию, которую Комитет по транспорту не замедлил в очередной раз отвергнуть.

Все знают, что роль компании «Нибулон» в развитии речных перевозок в последние годы трудно переоценить: великолепная динамика строительства собственного флота и терминалов, развитие рейдовой перегрузки, судостроения. При этом, к сожалению, мы видели титанические усилия по противодействию комплексному законодательному урегулированию целой отрасли – внутренних водных путей. Многие эксперты считают, что главной целью компании в этом законотворческом процессе была монополия на речные перевозки зерновых. Недопущение этой монополии, как и любой другой, открытый рынок для всех участников – одна из важных задач закона о внутреннем водном транспорте.

Итак, новый законопроект, вернее два законопроекта. Первым зарегистрировали свой текст депутаты из фракции партии «Европейская солидарность». Этот текст полностью повторяет компромиссный «доработанный» из предыдущего созыва и, как мне кажется, просто является попыткой напомнить общественности, что законопроект разрабатывался в течение последних четырех лет под эгидой депутатов из фракции БПП. Регистрация произошла в первый же день работы нового парламента и немедленно была отозвана. Впоследствии текст законопроекта был внесен заново с расширенным списком инициаторов-депутатов.

Второй законопроект (№1182-1) – это, по сути, логическое продолжение законопроекта рабочей группы Минифраструктуры-бизнес, существенно доработанное с учетом замечаний Минюста, Минэкономразвития и других органов власти к предыдущей версии текста. Ну и, понятно, очищенной от компромиссов «доопрацьованого». Полезной для совершенствования текста была также работа рабочей группы ГО «Бизнес-варта», в рамках которой удалось отшлифовать немало уголков в аспекте практической реализации норм будущего закона.

С первых дней работы нового министра Владислава Криклия законопроект 1182-1 стал основной темой работы. В кратчайший срок подготовленный к регистрации, законопроект был презентован новому составу Комитета Верховной Рады по транспорту и инфраструктуре и зарегистрирован депутатами фракции партии «Слуга народа», в том числе председателем комитета Юрием  Киселем и председателем подкомитета по внутреннему водному транспорту Александром Ковалевым.

Итак, новая версия законопроекта «О внутреннем водном транспорте». Что содержит этот текст, какие в нем новации и риски? Попробуем разобраться с основными новациями, скелетной структурой закона, на которой базируется весь остальной массив законодательных норм (не забываем, что тексту предстоит долгий путь согласования с комитетами и научно-экспертным управлением, рассмотрение в профильном комитете – ключевые позиции могут претерпеть еще немало трансформаций).

1. Законодательное закрепление базовых условий использования внутренних водных путей для судоходства, перевозки и грузов и пассажиров на судах, функционирования портов и терминалов, для плавания прогулочного и спортивного флота.

2. Признание приоритетности использования водных объектов для внутреннего водного транспорта, установление обязательности судоходности фарватера и ответственности государства за ее (судоходности) поддержание.

3. Консолидация действующих законов с новым законом в сфере речного судоходства, в том числе в сфере торгового мореплавания, терминологическая, смысловая, функциональная.

4. Создание законодательной базы для плавания малых, спортивных, прогулочных судов, водных мотоциклов, для баз-стоянок малых и спортивных судов. «Отраслевая децентрализация» – передача местным органам самоуправления пакета функций, касающихся малых и спортивных судов и водных мотоциклов.

5. Закрепление обязанности правительства разрабатывать и принимать стратегию развития внутреннего водного транспорта.

6. Разграничение компетенции всех без исключения государственных органов, имеющих отношение к комплексу государственных функций на внутреннем водном транспорте и внутренних водных путях. Аналогичные изменения по некоторым наиболее болезненным проблемам на море консолидируются через общие поправки в Водном кодексе и ряде других законов.

7. Опора на национальную комиссию по регулированию транспорта в вопросах ценовой политики.

8. Устанавливается не обремененный никакими разрешениями допуск иностранных судов для перевозок в международных рейсах (фактически речные порты и терминалы получают равные права с морскими). Аналогичные требования вводятся для каботажных перевозок (пока еще открытым остается вопрос об ограничении такого допуска инофлага по времени: на три года, на пять лет или на больший период).

9. Устанавливается следующая схема финансирования строительства и содержания стратегической инфраструктуры внутреннего водного транспорта:

- эксплуатационные расходы на поддержание фарватера и навигационно-гидрографическое обеспечение судоходства – за счет речного сбора (с отсрочкой на 3 года) и дорожного фонда госбюджета;

- эксплуатационные расходы на судоходные шлюзы с аванпортами за счет владельцев плотин гидроэлектростанций (Укргидроэнерго);

- капитальные затраты сходы на углубление фарватера, возобновление или открытие судоходства на ныне несудоходных путях, строительство, капитальный ремонт, модернизация стратегической инфраструктуры, включая шлюзы с аванпортами – за счет дорожного фонда госбюджета и привлеченной международной помощи.

При этом расходы по подъему (разведению) мостов возлагаются на их владельцев, прежде всего, железные дороги.

10. Учреждение единого речного сбора, который заменяет собой комплекс сборов и плат, обязательных для речного перевозчика (сборов за разведение мостов, за прохождение шлюзов, корабельного сбора за транзитный проход через акватории морпортов на реках, якорного, санитарного, канального сборов на морских путях и в морских портах). Введение речного сбора, определение его ставок, механизма собирания – только после утверждения Кабинетом министров методики, основанной на таких принципах:

- обеспечение экономической привлекательности и конкурентоспособности речных перевозок по сравнению с наземными (авто- и железнодорожными);

- зависимости ставок от реального объема перевозок и от реальных потребностей инфраструктуры в финансировании;

- максимальной простоты взимания и расчета.

11. Возврат речному судоходству права на бесплатное водопользование, ликвидация рентной платы за специальное водопользование и вместе с нею механизма дискриминации украинских речных судов (эту плату с инофлага и морских судов, заходящих на реки, не взимают). Освобождение от земельного налога участков земли под навигационными знаками.

12. Установление экологических требований к конструкции и эксплуатации судов всех типов на базе законодательства ЕС и ИМО.

13. Создание (вернее воссоздание на базе одного из существующих предприятий) сервисного предприятия, ответственного за весь комплекс работ на внутренних водных путях – фарватер, навигация, шлюзы. Установление перечня его функций и запрета на деятельность, связанную с перевозкой грузов и пассажиров и портовую деятельность (во избежание создания «речной Укрзализныцы»).

14. Создание при сервисном предприятии специализированного совещательно-обязательного органа – Совета по вопросам функционирования внутреннего водного транспорта. В совете предполагается участие ключевых игроков судоходного бизнеса, государственных органов и общественных организаций.

15. Законодательное определение речного порта не как территории и акватории (путь, которым мы когда-то пошли при разработке закона о морских портах), а как транспортного предприятия. В условиях отсутствия государственных территорий в речных портах,и невозможности отвода акваторий на внутренних водных путях – другого способа определить порт у нас не было.

16. Создание реестра объектов инфраструктуры внутреннего водного транспорта (портов, терминалов, водных карьеров, мест бункеровки, якорных стоянок, судоремонта, приемных сооружений и пр.) – основной базы для выведения из тени причалов и мест загрузки-разгрузки, в том числе добычи песка. Фактически закрепляется невозможность использования незаконных причалов и других мест погрузки-разгрузки.

17. Закрепление механизма частных инвестиций в стратегическую инфраструктуру внутреннего водного транспорта, возврата инвестиций за счет государственного бюджета и других источников. Ликвидация запрета на аренду причальных сооружений на внутренних водных путях.

18. Создание системы автоматизированного учета грузовых и пассажирских перевозок. Установление требований к наличию на судне транспортного документа («речного коносамента») при любых перевозках.

19. Законодательное закрепление требований к работе речной информационной системы европейского образца, предоставляющей судоходству гармонизированные информационные услуги.

20. Демонтаж государственной монополии на речную лоцманскую проводку.

21. Ликвидация требования об обязательном лицензировании любых перевозок внутренним водным транспортом (соответствующий закон предусматривает такое лицензирование только для видов деятельности, в которых обычных методов государственного надзора недостаточно – а на морском и внутреннем водном транспорте государственного надзора хватает с лихвой).

22. Установление требований об обеспечении безопасности судоходства на внутренних водных путях, а также прозрачных процедур осуществления государственного надзора в этой сфере (с одновременной существенной дерегуляцией этих процедур). Ликвидация существующих коллизий в это сфере, прежде всего, через принятые в документах ИМО и ЕС механизмы контроля судов. Окончательная ликвидация «экологического двоевластия» властей Украины на речных и морских судах.

23. Установление упрощенной процедуры обязательной и добровольной регистрации судов, включая ускоренную регистрацию. Выведение малых прогулочных судов небольшого размера из категории обязательно регистрируемых.

24. Приведение системы классификационного и технического надзора за речными и морскими судами в соответствие современной всемирной системе признанных классификационных обществ (на основе Кодекса о признанных организациях ИМО и соответствующих документов для внутреннего водного и морского транспорта ЕС).

25. Закрепление в законе исчерпывающего перечня судовых документов и органов, их выдающих.

26. Распространение требований европейского соглашения о международной перевозке опасных грузов по рекам на каботажные перевозки с одновременной отменой необходимости дублирования требований ЕС на национальном уровне в полном объеме.

27. Установление обязательности страхования судна внутреннего плавания и ответственности речного перевозчика.

28. Имплементация директив и регламентов ЕС в сфере внутреннего водного транспорта (речная информационная система, требования к перевозчику, технические требования к судну, цены на перевозку, квалификация членов экипажей судов) и, частично, в сфере торгового мореплавания (для консолидации Кодекса торгового мореплавания с законопроектом).

29. Внедрение европейских правил судоходства по внутренним водным путям, а также установление требований к плаванию малых и спортивных  судов, водных мотоциклов.

30. Полный пересмотр требований кодекса Украины об административных правонарушениях, введение четкого перечня правонарушений в соответствии с законами, исключение устаревших статей и норм. Введение механизма административно-хозяйственных штрафов за правонарушения в этой сфере.

Различия двух законопроектов («Евросолидарности» и «Слуги народа») основной массы новаций не касаются. Разночтения наиболее существенны в:

- механизме финансирования (наличие-отсутствие канального сбора как источника финансирования эксплуатационных расходов; обозначении именно дорожного фонда Украины как источника бюджетных ассигнований, наличие-отсутствие речного сбора);

- требовании получения средств госбюджета на компенсацию судовладельцам стоимости построенного судна и истраченного на реке топлива (один из «компромиссов» 2018 года, выходящий за рамки регулирования законопроекта);

- допуске иностранных судов в каботажные перевозки;

- наличии-отсутствии автоматизированного учета речных перевозок;

- дерегуляции (проект «Слуги народа» существенно сокращает регуляторное влияние в сфере внутреннего водного транспорта).

Итак, невеста снова на выданье. У меня есть не только надежда, но и основания для уверенности: Верховная Рада 9-го созыва не выкатит женихам «гарбуза» и примет закон «О внутреннем водном транспорте» в 2019 году на базе законопроекта № 1182-1.

Мнение автора колонки может не совпадать с мнением редакции сайта
Если вы заметили ошибку, выделите необходимый текст и нажмите Ctrl+Enter, чтобы сообщить об этом редакции.
Все мнения автора

Комментарии


Комментировать