Вверх

Корпоратизація АМПУ: думки експертів

11 грудня 2019  

Корпоратизація АМПУ — ідея, яка давно обговорюється у професійних колах і очікується бізнесом. Ми попросили експертів галузі оцінити «законодавчі» зусилля АМПУ щодо вдосконалення своєї роботи.

Корпоратизація АМПУ: думки експертів

13 листопада 2019 року Міністерство інфраструктури України оприлюднило проект закону «Про корпоратизацію Адміністрації морських портів України». Проект передбачає перетворення держпідприємства АМПУ в акціонерне товариство зі звільненням його від багатьох нинішніх надмірних бюрократичних обмежень, що заважають роботі, із наданням АМПУ більшої свободи в ухваленні управлінських рішень.

Проект, зокрема, передбачає стабілізацію фінансового становища АМПУ за рахунок фіксації нормативу дивідендів від прибутку на рівні 30%. Це надзвичайно важливо, враховуючи, що нинішній норматив у 90% є просто згубним для портового господарства країни.

Якорі «перехідних положень»

Олександр Кіфак, керуючий партнур юрфірми «АНК»:

— Корпоратизація АМПУ є, безумовно, позитивною ідеєю. Ознайомившись із проектом відповідного закону, розміщеним на сайті Міністерства інфраструктури, хотілося б відзначити такі аспекти.

Планується, що державне підприємство «Адміністрація морських портів України» шляхом перетворення стане акціонерним товариством зі 100% часткою держави і без права відчужувати акції. Все майно, яке зараз є на балансі АМПУ (крім стратегічного — акваторія, навігація тощо), передається до статутного фонду (власності) АПМУ, а стратегічне залишається за АМПУ в господарському віданні (як державна власність).

Серед позитивних нововведень зазначу, що законопроектом пропонується встановити ліміт нормативу відрахування дивідендів АМПУ до бюджету — не більше 30%. Більше того, з цієї суми віднімаються амортизаційні нарахування, які повинні в обов'язковому порядку спрямовуватися на модернізацію портової інфраструктури. Причали, пірси, інші причальні споруди виводяться із заборони на приватизацію. Тобто закладений механізм їх можливого продажу в порядку, встановленому Кабміном. Позитивним для бізнесу є також закладений механізм позаконкурсної оренди причалів тими портовими операторами, термінали яких прилягають до причалів.

В цілому, АМПУ отримає можливість самостійно здавати в оренду причали і все інше майно без участі Фонду держмайна. Але в цій частині необхідно привести норми у відповідність до положень закону про оренду держмайна, щоб не було різночитань.

Також до позитивних нововведень можна віднести спрощення порядку затвердження меж територій морпортів — це питання пропонується віднести до компетенції МІУ, замість Кабміну. При цьому всі земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні АМПУ, переводяться у власність останньої за спрощеною процедурою. Це може створити для інвесторів більш простий шлях отримання права користування землею за прямими угодами оренди з АМПУ.

До позитивних нововведень можна віднести спрощення порядку затвердження меж територій морпортів

Нарівні з позитивними аспектами запропонований до обговорення законопроект містить низку норм, які, на мій погляд, можуть мати негативні наслідки для бізнесу. Так, у перехідних положеннях законопроекту міститься пропозиція істотно змінити статус Реєстру морських портів із тим, щоб забороняти роботу операторам, які не включені до Реєстру. Передбачається, що заборона на обслуговування суден і пасажирів повинна встановлюватися судом на підставі звернення АМПУ. Я бачу в цій ініціативі негатив, оскільки ця ідея містить у собі ознаки прихованої дозвільної процедури, яка суперечить принципу дерегуляції господарської діяльності та створює високі корупційні ризики.

Крім того, сам по собі спосіб зупинки (заборони) обслуговування суден і пасажирів у морських терміналах в разі відсутності відповідних відомостей у Реєстрі суперечить імперативним вимогам, передбаченим законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Так, частиною 5 статті 4 і частини 7 статті 7 цього закону прямо передбачено, що виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання може бути зупинено повністю або частково лише за рішенням суду, підставою для чого може бути виключно позов, поданий відповідним органом державного нагляду (контролю) на підставі відповідного акту, складеного за результатами здійснення відповідного заходу (перевірки), під час якого виявлено порушення вимог законодавства.

Попри це проект передбачає, що заборона на обслуговування суден і пасажирів у морських терміналах встановлюється судом за зверненням самої Адміністрації, яка не є органом державного нагляду (контролю), а є суб'єктом господарювання, не кажучи вже про неналежні підстави для такого звернення.

Неприйнятною для бізнесу є також ідея поміняти процедуру затвердження плану ліквідації аварій у порту таким чином, щоб не було потрібно його узгодження з портовими операторами. Відповідно до законопроекту, зобов'язання АМПУ щодо «закупівлі та підтримання в належному стані» замінюються на «забезпечення наявності в порту і підтримання в постійній готовності» спеціалізованих суден, необхідного обладнання, устаткування та механізмів для ліквідації аварій на території та в акваторії морського порту. У комплексі з цим портові оператори виключаються з числа осіб, які погоджують план запобігання та ліквідації аварій на території та в акваторії морського порту. Цей план просто надається портовим операторам до ознайомлення.

У ситуації, коли план ліквідації аварій із бізнесом не узгоджений, велика ймовірність, що портовий оператор без його відома буде зобов'язаний виконувати рішення Адміністрації щодо придбання і утримання обладнання, відшкодування витрат на ліквідацію аварій та інші аналогічні рішення без можливості брати участь у їх ухваленні та незалежно від своєї провини в аварії.

Вдосконалення потребують також положення законопроекту щодо правонаступництва після реорганізації АМПУ за всіма укладеними угодами. На сьогодні ціла низка портових операторів у багатьох портах України вже орендує відповідні об'єкти рухомого і нерухомого майна, балансоутримувачем яких є Адміністрація, за відповідними угодами оренди, укладеними відповідно до закону України «Про оренду державного та комунального майна», а також орендують відповідні земельні ділянки, розташовані в портах під об'єктами Адміністрації, за відповідними угодами оренди землі, укладеними відповідно до Земельного кодексу України.

З метою недопущення порушень прав та інтересів вищезазначених орендарів, а також на виконання гарантій збереження дії договорів оренди в разі зміни власника об'єкта оренди, я б рекомендував у законопроекті наголосити на правонаступництві за всіма чинними на момент реорганізації угодами з АМПУ. Ця рекомендація базується на основних принципах цивільного права, а також враховує минулий досвід створення АМПУ, реорганізації унітарних державних підприємств, коли часто виникали суперечки з приводу збереження юридичної сили укладених угод.

Законопроект стосується ще двох чутливих для бізнесу тем: державної монополії на лоцманську проводку і компенсації інвестицій у стратегічні об'єкти портової інфраструктури.

Законопроект безальтернативно передбачає, що виключно суб'єктами господарювання державного сектора економіки надаються послуги щодо лоцманського проведення суден. Бізнес вже багато років веде боротьбу за відкриття цього ринку для приватних компаній, посилаючись на те, що жоден із нормативних актів ЄС не визначає лоцманські послуги як монопольні. Директиви ЄС дають право країнам самим вибирати, робити лоцманські послуги прерогативою держави або ж відкривати ринок для конкуренції.

У цьому законопроекті я бачу, що лоцманські послуги планують залишити прерогативою держави нарівні з регулюванням руху суден та навігаційно-гідрографічним і картографічним забезпеченням мореплавства.

Що стосується компенсації інвестицій, на жаль, законопроект не додає визначеності щодо цього питання. З одного боку, пропонується внести зміни до статті 27 закону України «Про морські порти України» щодо компенсації інвестицій, при цьому зміни носять технічний характер і принципово нічого не змінюють. Одночасно, в пояснювальних записках і усних заявах з боку АМПУ іноді відбуваються спроби трактувати, що в результаті таких змін з'явиться можливість інвестування, не чекаючи затвердження Кабміном спеціального порядку. На мій погляд, це не так.

Нагадаю, що Кабінет Міністрів України відповідно до перехідних положень закону про морські порти ще в 2013 році повинен був затвердити спеціальний порядок укладення угод, на підставі яких здійснюється компенсація інвестицій, внесених суб'єктами господарювання у стратегічні об'єкти портової інфраструктури. Ось уже більше шести років бізнес очікує визначеності в цьому питанні і не має чіткого і зрозумілого механізму. У зв'язку з цим було б доцільно вибрати один із варіантів: або внести такі зміни до статті 27 закону про морські порти, які давали б право на компенсацію інвестицій в силу прямої норми закону, або Кабміну затвердити, нарешті, відповідний нормативний акт.

Проект Порядку був розроблений бізнесом, багато разів обговорювався на різних робочих групах і на сьогодні чекає свого розгляду Кабміном.

Резюмуючи, можна сказати, що сам законопроект про корпоратизацію АМПУ є простим і зрозумілим. Ідеї корпоратизації присвячено вісім статей, при цьому всі спірні моменти приховані в Розділі ІІІ «Перехідні положення», які за обсягом утричі перевищують основну частину. Саме перехідні положення можуть стати якорем, якщо не сказати каменем, який може загальмувати ідею корпоратизації АМПУ в цілому.

АМПУ потребує децентралізації

В'ячеслав Кисловський, віце-президент Морський палати України:

— У країнах із розвиненою ринковою моделлю економіки, мабуть, немає прикладів, аналогічних ДП «АМПУ», — гігантських державних комерційних підприємств, які б об'єднували стратегічні активи всіх морських портів цілої країни і ефективно їх розвивали. У морських портах ЄС 56% адміністрацій морських портів керують тільки одним портом, у 18% адміністрацій в управлінні два порти, 22% портових адміністрацій керують 3-5 морськими портами, 2% адміністрацій керують 6-10 портами, і лише 1% портових адміністрацій має в управлінні більше 10 портів.

З точки зору економіки, структури, подібні ДП «АМПУ», є неринковими, неконкурентними, слабкоконтрольованими

З точки зору економіки, структури, подібні ДП «АМПУ», є неринковими, неконкурентними, слабкоконтрольованими, що створює умови для корупції. І, звичайно, такі структури потрібно докорінно реформувати.

Але в проекті закону про корпоратизацію про докорінне реформування не ідеться. За своїми функціями, ДП «АМПУ» має здійснювати модернізацію, ремонт, реконструкцію, будівництво гідротехнічних споруд, інших об'єктів портової інфраструктури, розташованих у межах території та акваторії морського порту, а також надавати послуги суднам.

Тобто підприємство нічого не виробляє, воно збирає і витрачає портові збори, і, на нашу думку, робить це неефективно. До того ж, воно нерідко нав'язує непотрібні платні послуги.

Практично третина від всіх портових зборів витрачається на забезпечення утримання управлінського апарату ДП «АМПУ», а значна частина решти надходжень витрачається нецільовим чином на різні сумнівні закупівлі (яскравий приклад — тендер на «консультативні послуги» щодо концесії поромного комплексу практично на мільйон євро).

Державні портові збори становлять близько 60% доходу АМПУ. Відповідно до закону «Про морські порти України», використання коштів від портових зборів допускається виключно за їх цільовим призначенням. Тому державні портові збори, які адміністрація отримує за користування портовою інфраструктурою і надання відповідних послуг, не повинні перетворювати АМПУ на податковий орган.

Фактично портові збори — це транзитні платежі з цільовим призначенням, що має бути належним чином відображено в бухгалтерському і управлінському обліку. Ці надходження не повинні витрачатися на виплату заробітної плати, закупівлю та обслуговування службового автотранспорту, утримання офісу тощо.

До того ж розміри ставок портових зборів і тарифів на послуги, що надаються АМПУ, повинні відповідати потребам користувачів портової інфраструктури. Ці розміри повинні визначатися прозоро і обов'язково з проведенням консультацій із користувачами таких послуг.

Пропонована концепція корпоратизації реалізується під прапором наближення управління морськими портами до моделі Landlord Port. При цьому пропонується наділити АМПУ повноваженнями щодо контролю за відведенням, використанням і розвитком портових земель, незалежно від форми власності.

На нашу думку, така ініціатива спотворює суть моделі Landlord Port, яка передбачає, що орган управління морським портом є орендодавцем будівель і земель, які перебувають у його власності або користуванні, а не контролюючим органом. Крім того, відповідно до чинного законодавства України державні комерційні підприємства не можуть бути наділені повноваженнями здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності.

Замість стратегії корпоратизації, на нашу думку, вже зараз необхідно зробити кроки в напрямку децентралізації та кардинального скорочення роздутого управлінського апарату і витрат на його утримання.

Замість величезної бюрократичної централізованої структури необхідно створити на базі філій АМПУ окремі юридичні особи, які будуть виконувати функції портових адміністрацій у конкретних портах (або групах портів). Така модель незалежних один від одного портових адміністрацій існує й ефективно функціонує у Європі і більшості країн світу. А частину умовно глобальних функцій АМПУ, невластивих портовим властям, доцільно передати новоствореній Державній службі морського та річкового транспорту України.

Адміністрація кожного окремого морського порту, на нашу думку, замість того, щоб концентрувати зусилля на збільшенні своїх доходів, повинна, перш за все, забезпечувати розвиток порту шляхом сприяння торгівлі та бізнесу, здоровій конкуренції, збільшенню вантажообігу, максимізації виробництва доданої вартості, встановленню балансу між державними і приватними інтересами.

Така зміна «ідеології» функціонування Адміністрації морських портів України, її кардинальна реорганізація шляхом децентралізації дозволять не лише зберегти мільярдні кошти, які життєво необхідні для розвитку портової інфраструктури, а й створять умови для залучення інвестицій у розвиток всієї портової галузі.

Якщо ви помітили помилку, виділіть необхідний текст і натисніть Ctrl+Enter, щоб повідомити про це редакції.

Коментарі


Коментувати