Вверх

Куди веде галузь Морська адміністрація України?

Костянтин Ільницький, Засновник журналу «Порти України»
16 липня 2019

Під час підбиття підсумків «Національного морського рейтингу України 2018» найкращим досягненням минулого року більшість експертів назвали створення Морської адміністрації України. Але при цьому однією з головних невдач минулого ж року назвали... початок роботи цієї адміністрації. У причинах цього парадоксального явища давайте і спробуємо розібратися.

«Минуле скликання»

Відповідь на запитання, чому найкращим досягненням минулого року більшість експертів назвали створення Морської адміністрації (МА), лежить на поверхні. Тому що останні кілька років наша країна жила взагалі без окремого органу управління у галузі морського транспорту й уся морська галузь гостро відчувала його відсутність.

Трохи історії. Роль Морської адміністрації в нашій країні з 1993 року виконував в основному Укрморрічфлот, а з 1998 року ― разом із Держфлотінспекцією. У березні 2009 року було створено як урядовий орган Державну адміністрацію морського і річкового транспорту. Вона, зберігши скорочену назву Укрморрічфлот, проіснувала трохи більше року, потім була перетворена на службу ― центральний орган виконавчої влади.

Навесні 2011 року цей орган був зовсім ліквідований. Чому це сталося ― не секрет. Досить струнка і повноважна управлінська структура просто заважала тодішній владі реалізовувати плани щодо розділення великих держактивів, які ще залишилися в галузі. Дійсно, навіщо потрібен був професійний орган управління, де у людей є ще якісь думки. Досить Мінінфраструктури, очолюваного віце-прем'єром. З однією людиною завжди легше домовитися.

Відтворення Морської адміністрації

Знадобилася зміна влади в країні і ще кілька років зусиль морських громадських організацій, керівників, спеціалістів підприємств морського транспорту, щоб домогтися відтворення в країні центрального органу виконавчої влади в галузі морського транспорту.

Як стверджують свідки, ідея відтворення МА позитивно сприймалася керівниками Мінінфраструктури часів і міністра Андрія Пивоварського, і міністра Володимира Омеляна. Останній активно підганяв співробітників міністерства, які готували документи, і просував ідею морської адміністрації в уряді.

Постанова Кабінету Міністрів про створення МА у вигляді Державної служби морського та річкового транспорту була опублікована 17 січня 2018 року. Нова структура отримала весь спектр повноважень як центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику в галузі морського і річкового транспорту, торговельного мореплавства, судноплавства на внутрішніх водних шляхах, навігаційно-гідрографічного забезпечення мореплавства, а також у галузі безпеки на морському та річковому транспорті (крім флоту рибної промисловості).

Вади нової структури

Експерти стверджували, що з правової, нормативної точки зору вийшла добротна управлінська структура. Але реально структура виявилася із серйозними вадами. Основні вади пов'язані з кадровими та фінансовими проблемами, які доповнюють одне одного.

Якщо говорити про фінансові проблеми, потрібно згадати, що ще в 1990-х роках для того, щоб орган управління у галузі морського транспорту міг повноцінно функціонувати, виконувати зобов'язання країни, перш за все, щодо міжнародних конвенцій та угод, був спеціально введений адміністративний портовий збір. Але колишня «влада регіоналів», ліквідувавши Укрморрічфлот, адміністративний збір переспрямувала до загального фонду бюджету.

Адміністративний збір ― це чималі гроші, щорічно близько $ 6-7 млн. Керівники МА постійно говорять про необхідність спецфонду для фінансування своєї роботи, треба думати, розраховуючи на гроші адмінзбору. Але фахівці знають, як складно ― майже до неможливості ― щось вирвати з бюджету. А де ж поки знайти гроші, у тому числі, щоб залучити до роботи висококласних професіоналів? Це дуже серйозна проблема.

Тепер про проблеми кадрові. Як зазначалося вище, саме міністр інфраструктури Володимир Омелян доклав зусиль для народження нового органу, погоджуючись делегувати йому і низку міністерських повноважень. Але коли дійшла справа до призначення керівника цього органу, думку міністра інфраструктури Кабмін проігнорував. Всупереч його запереченням, на посаду керівника Морської адміністрації був просунутий колишній заступник директора Укртрансбезпеки Дмитро Петренко.

Тобто заздалегідь закладалася міна у стосунках керівників близьких структур. Адже Морська адміністрація ― це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого координується урядом через члена Кабміну ― міністра інфраструктури. Морська адміністрація не має права приймати нормативно-правові акти ― це повноваження міністерства. Вона може їх готувати і давати міністерству на розгляд. А як будуть розглядатися ці документи, якщо на рівні двох перших керівників немає належного взаєморозуміння?!

Які кадри ― такі рішення

Потрібно визнати, що завдання формування «з нуля» апарату новоствореної МА було архіскладним. Тут пригадується назва популярного американського бойовика «Місія нездійсненна». Коли в далекому 1993 році в Одесі створювався Укрморрічфлот, основну частину фахівців «делегувало» тоді ще могутнє Чорноморське пароплавство. У Києві сьогодні подібної кадрової бази немає і близько.

Серед завдань МА, наприклад, перші шість основних функцій міжнародного характеру: від імплементації нових міжнародних правових норм у вітчизняне законодавство до розробки стратегії забезпечення виконання зобов'язань держави прапора. Непросто знайти фахівця, який здатний розібратися в стандарті IМО і перетворити його в форму нормативного акту Мінінфраструктури або Кабміну.

Якщо додати до цього характерне для останніх років вимивання професіоналів з профільного міністерства та підприємств галузі, то зрозуміла складність кадрових проблем, які виникли. В результаті набирали до апарату новоствореної Морської адміністрації тих, кого знайшли. Помітна частина персоналу виявилася з колишньої Укррічінспекціі, яка потім пройшла через Укртрансбезпеку, уславлену специфічними звичками і навичками.

Нові керівники і співробітники почали вирішувати не завдання міжнародного характеру, які мають першочергове значення для МА, а зайнялися секторами, що пов'язані з фінансовими ресурсами ― системою підготовки та дипломування моряків, а також системою портстейтконтролю. Ці напрямки опинилися на першому плані: що вміємо ― тим і займаємося, де можемо ― там і заробляємо.

«Розгін» тренажерних центрів

Утім, як з'ясувалася, для керівництва Мінінфраструктури та для керівництва Морської адміністрації професіоналізм у кадрових призначеннях виявився абсолютно не важливий. Скажімо, з літа 2016 року керували Інспекцією з питань підготовки та дипломування моряків то еколог, то юрист, ніяк раніше не пов'язаний із підготовкою моряків, то майор СБУ (з листопада 2018 року і без проведення конкурсу).

МА проголосила реформування системи підготовки та дипломування моряків, але першими результатами таких «реформ» стали одночасне різке (в 10-12 разів) підвищення з початку 2019 року вартості навчання моряків в низці тренажерних центрів і гучні корупційні скандали. Інспекція з питань підготовки та дипломування ініціювала тотальне переукладання угод із навчально-тренажерними центрами на реєстрацію документів моряків у Державному реєстрі документів моряків. В результаті виявилося, що моряки тренажерну підготовку можуть пройти в дуже обмеженій кількості тренажерних центрів. І саме вони моментально і дружно підняли ціни на свої послуги.

Що накажете думати з цього приводу морякам? Тим паче, багатьом із них прямо натякали, що тільки документи з «обраних» центрів допоможуть пройти іспит із перекваліфікації.

З іншого боку, як було зазначено, наприклад, багатьма учасниками II-го Національного форуму українського крюїнгу в лютому 2019 року, Морська адміністрація, яка є контролюючим органом для навчально-тренажерних центрів, під будь-якими приводами гальмувала їх перевірку: не погоджувала програми, несвоєчасно направляла комісії, при оглядах виставляла зауваження, які не потрібні нормативними документами тощо. Тобто, будь-якими шляхами досягалася ситуація закінчення дати дії раніше виданого документа про відповідність, після чого центри були змушені припиняти свою роботу.

Наприклад, в інтерв'ю нашому журналу на початку 2019 року директор Іллічівського СРЗ Михайло Дудников розповідав, що «ми вже два роки не можемо законно отримати документи, щоб продовжити ліцензію і відновити роботу свого навчального центру. В процесі оформлення документів колишня Укртранбезпека ішла на прямі порушення, але не давала дозволу «просто так». Ми вже маємо на руках рішення адміністративного суду про те, що фахівцями Укртрансбезпеки були перевищені повноваження при відмові у видачі необхідних дозвільних документів». А сьогодні вже Морська адміністрація продовжує гальмувати процес оформлення документів центру.

Де приймати іспити

Ще один напрям «реформи» системи підготовки та дипломування моряків проявився наприкінці 2018 року, коли в регіонах почали звільняти членів комісій, які приймають іспити з підтвердження кваліфікації моряків, а замість них почали надсилати виїзні комісії з Одеси.

Що з цього вийшло, можна зрозуміти на прикладі роботи такої комісії в листопаді 2018 року в Ізмаїлі. Як повідомляє сайт Укррудпром, «8 листопада після того, як із перших восьми судноводіїв в Ізмаїлі здали іспити тільки двоє, решта з 32 готових виходити на комісію судноводіїв вирішили долю не випробовувати і, за пропозицією членів комісії, забрали свої документи і тут же подали їх до Одеси. В Одесі дещо пізніше іспити здали всі. Щоправда, коштувало це близько тисячі доларів для кожного».

Далі аналогічні операції були проведені і в інших регіонах ― виїзні комісії із незрозумілим статусом і фінансуванням, здача іспитів зі схожими результатами. Як пише Укррудпром, «тим, хто не склав іспити, було запропоновано їхати до Одеси, де іспити на певних умовах складають усі». В результаті таких реформаторських зусиль в усіх регіонах, крім Одеси, діяльність комісій із підтвердження кваліфікації моряків була штучно заблокована.

Уперше помітно захвилювався традиційно політично інертний шар моряків. На сайті представництва Президента України з'явилася петиція про незаконне і неадекватне підняття цін, яка набрала 5,5 тис. голосів. Слідом за нею там же з'явилася ще одна петиція про корупцію і безкарність у системі морської освіти й дипломування в Україні.

Водночас розширилася інформація про все більшу кількість випадків, коли наші моряки, не бажаючи мати справу з вітчизняним держсервісом, почали звертатися по морські документи до сусідніх країн.

II Національний форум українського крюїнгу прийняв рішення звернутися до Міністерства інфраструктури та Кабінету Міністрів України з висловленням недовіри Державній службі морського і річкового транспорту України у зв'язку з незадовільною роботою: непрозорістю дій, відсутністю узгодження впроваджуваних ініціатив із громадськістю, відсутністю практичних результатів роботи у виконанні функцій морської адміністрації України тощо.

Двовладдя капітанів порту

Великий суспільний резонанс зчинила історія з двовладдям капітанів портів. Голова МА Дмитро Петренко «пробив» зміни до Положення про капітана порту і службу капітана порту, затверджені наказом Мінінфраструктури №190.

При цьому був зроблений акцент на те, що капітани портів повинні стати держслужбовцями в складі МА. Тут потрібно звернути увагу, що автори чинного законодавства, балансуючи між необхідністю забезпечити залучення на посади капітанів портів авторитетних і, природно, високооплачуваних професіоналів і необхідністю піти від традиційно низьких зарплат держслужбовців, прописали у статтях кодексу серйозні права капітанів порту щодо державного нагляду, ніде не вказавши, де ж повинні працювати такі посадові особи. Це дозволило багато років капітанам портів, якими стали дійсно одні з найавторитетніших капітанів далекого плавання, працювати й отримувати зарплату в державних морських торговельних портах, а після портової реформи ― в ДП «АМПУ».

Морська адміністрація як центральний орган виконавчої влади, яка «пробила» у своєму складі посади капітанів портів, повинна була провести конкурси на ці посади. Однак Кодекс торговельного мореплавства і закон про порти змінені не були.

Мало того, Морська адміністрація набрала персонал, дуже далекий за професійними і кваліфікаційними якостями від критеріїв, які висуваються до таких посадових осіб. Це з одного боку. А з іншого ― виникло двовладдя у морських портах країни, де старі капітани портів, відповідно до чинних законів, повинні були продовжувати виконувати свої функції.

Як показує життя, подібні управлінські помилки починають виправляти, лише дочекавшись якоїсь, Боже збав, серйозної аварії

Вибухнув всеукраїнський скандал. Адже в усьому світі, як і в Україні до останнього часу, капітан порту ― це головна особа, яка персонально відповідає за безпеку в акваторії порту з дуже великими повноваженнями. І ніяк не може бути правильним, щоб це місце займав недостатньо кваліфікований чиновник у скромній посаді заступника регіонального відділу Морської адміністрації, через дефіс ― капітан порту.

Зрозуміло, що голова МА зробив помилку. Не можна капітана порту, дуже шановану людину, яка багато років успішно працює на цій посаді, просто так визнати непридатним і зайвим. Але є солідна частка провини за конфлікт і на Мінінфраструктури, яке ніяк не могло визначитися, як знайти розумний вихід із ситуації, а потім, по суті, підтримало порушення законів Морською адміністрацією. Адже під змінами наказу №190 стоїть підпис міністра.

Хочу наголосити на головному ― таке управлінське рішення реально знижує рівень безпеки в наших морських портах. Цього, схоже, не хочуть чути ані в МА, ні в Мінінфраструктури. Як показує життя, подібні управлінські помилки починають виправляти, лише дочекавшись якоїсь, Боже збав, серйозної аварії.

А варіанти кращих рішень були. Як стверджують експерти, найпростіший варіант, який не потребує законодавчих змін, ― створити казенне підприємство, що об'єднує служби капітанів морських портів і фінансується за рахунок відсотків від адміністративного або корабельного зборів. Підприємство, підвідомче Морській адміністрації.

У такому підприємстві можуть працювати і отримувати гідну зарплату не тільки капітани морських портів, але йі інспектори контролю держави порту та контролю держави прапора ― фахівці, до високої морської кваліфікації і високої корупційної стійкості яких пред'являються особливі вимоги. Перебування їх на держслужбі з низькими окладами перетворює завдання на нездійсненне.

Унікальний Моррічсервіс

30 травня 2019 року в Одесі урочисто відкрився сервісний центр держпідприємства «Моррічсервіс». Держпідприємства, засновником якого виступила Морська адміністрація. До кінця року в країні повинні з'явитися ще три такі сервісні центри, а наступного року їх кількість повинна дійти до 14.

Багаторазово було проголошено, що створюються ці центри виключно для зручності клієнтів, перш за все моряків. Дуже хотілося б у це повірити. Але моряки вже зіткнулися цього року з багаторазовим збільшенням вартості послуг у галузі підготовки та дипломування, яке відбулося не без впливу МА. Їм повірити важко.

Морська палата України провела моніторинг функцій морських адміністрацій інших країн і зарубіжний досвід упровадження центрів надання адміністративних послуг. Опитування показало, що ніде в світі в системі дипломування немає сервісних центрів, що діють у системі підготовки та дипломування моряків. Підтвердження кваліфікації моряків і дипломування в усіх країнах ― це винятково функція морських адміністрацій.

На думку представників Морської палати, нормативне підтвердження документів моряків в умовах відкритого реєстру, послуги внесення і підтвердження документів повинні бути безкоштовними. Це функція держави. І на створення відкритого реєстру документів моряків були витрачені чималі державні гроші.

З іншого боку, морська громадськість ще раніше забила тривогу після того, як «Моррічсервіс» спробував нав'язати судновласникам додатково до всіх раніше сплачених витрат незаконну повторну оплату за оформлення приходу і відходу суден.

Асоціація морських агентств України (АМАУ) повідомила, що «на нашу адресу приходять звернення від компаній-членів щодо того, що ДП «Моррічсервіс» намагається нав'язати морським агентам угоду про надання сервісних послуг від 25 лютого 2019 року у формі договору приєднання. У пункті 2.1.1 угоди зазначається, що її предметом є, крім іншого, організаційно-технічне забезпечення процедури оформлення приходу і виходу судна з морського порту (прийом, обробка і видача документів, ведення відповідних баз даних тощо)».

Але це прямо суперечить Кодексу торгового мореплавства, згідно з яким оформлення приходу судна до морського порту і виходу з порту належить до функцій капітана морського порту. До того ж платність такого оформлення законом не передбачена.

У зв'язку з незаконністю таких дій Морська палата України 22 квітня 2019 року спрямувала відповідний запит до Антимонопольного комітету України.

МА в наступі

Але керівництво Морської адміністрації, яке користується своїми зв'язками в уряді, схоже, відчуло адміністративний азарт, натхнення. Воно подало на розгляд Кабміну в квітні 2019 року проект постанови, яка значно розширює функції МА, причому всупереч існуючому законодавству.

Постанова була ухвалена Кабміном у пакеті з іншими документами без розгляду 22 травня 2019 року, в день, коли прем'єр-міністр озвучив питання про свою відставку. При цьому, як стверджує віце-президент Морської палати Іван Ніякий, який звернувся з телеграмою до адміністрації Президента України, були грубо порушені кілька законів, включаючи Конституцію.

З цього приводу також висловила своє занепокоєння Європейська бізнес-асоціація, яка заявила, що подібного роду рішення потребують попереднього публічного обговорення, громадського аналізу і врахування позиції бізнес-спільноти.

Ще не відомо, чи вплине скандал, який почався, на долю постанови, чи буде вона опублікована і в якій редакції. Але хоча б про деякі моменти проекту постанови, який з'явився в соцмережах, варто сказати.

Проект значно розширює повноваження і штат МА ― мало не втричі. Скажімо, для державного нагляду і розслідування аварійних випадків додатково потрібно штат в 200 осіб, що, на думку експертів, абсолютно нереальні цифри. Для перевірки відповідності систем охорони портових об'єктів ― 30 осіб. На думку експертів, ці функції повинні виконувати наявні інспектори PSC, FSC. В крайньому випадку, для організації цієї діяльності в центральному апараті МА досить мати дві-три людини. І так далі.

Серед додаткових повноважень, якими наділяє МА проект постанови, є унікальні. Щоб читачі-бізнесмени самі відчули можливі ризики від реалізації таких повноважень, процитуємо документ дослівно. Що за повноваження? «Здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог законодавства суб’єктами господарювання, які провадять свою діяльність або надають послуги в морських та річкових портах (терміналах України)». І це без уточнень, що ж саме контролювати. Тобто тотальний контроль за всім? Ну, бізнес, постривай!

І тут цілком логічним виглядає ще одне бажання МА ― проектом передбачена охорона структур МА силами Національної гвардії нарівні з низкою міністерств і казначейством. Отже, є відчуття, що треба боятися?

«Великий мінус»

Виступаючи у квітні 2019 року в Одесі на прес-конференції «Ні корупції на морському транспорті», виконавчий віце-президент Морської палати України В'ячеслав Кисловський сказав: «Ми були ініціаторами створення Морської адміністрації як органу, який займався б питаннями безпеки у морській галузі, який би дбав про морську галузь і допомагав їй розвиватися. Але, на жаль, сьогодні ми отримали зовсім інший результат. Практично щодо усіх аспектів діяльності Морської адміністрації ― великий мінус».

Так куди ж веде галузь нинішня Морська адміністрація?

У мареві красивих слів про реформи, професіоналізм, користь, зручність тощо вже зовсім ясно позначилися деякі напрямки.

По-перше, до посилення непрофесіоналізму і загального зниження рівня кваліфікації, що негативно може позначитися, перш за все, у сфері безпеки мореплавання.

По-друге, до посилення правового нігілізму, бюрократичного тиску на бізнес у морській галузі та спроб переводити на комерційні рейки виконання державних функцій.

По-третє, до посилення непрозорості прийняття рішень та створення умов для корупційних проявів.

По-четверте, до посилення напруженості у відносинах між морською адміністрацією і морською громадськістю, моряками, бізнесом.

Чи для цього морська громадськість кілька років боролася за відродження Морської адміністрації?

Мнение автора колонки может не совпадать с мнением редакции сайта
Якщо ви помітили помилку, виділіть необхідний текст і натисніть Ctrl+Enter, щоб повідомити про це редакції.
Все мнения автора

Коментарі


Коментувати